Автор: Жасурбек Хамракулов, студент УМЭД, стажёр ИПМИ
Предпосылки
В последние годы Европейский союз всё чаще сталкивается с институциональным параличом в ключевых сферах, прежде всего во внешней политике и финансовой помощи. В этом контексте Венгрия под руководством Виктора Орбана постоянно использовала своё право вето для блокирования коллективных решений ЕС, особенно в отношении пакетов финансовой помощи Украине. Это продемонстрировало структурные слабости системы управления ЕС в условиях повышенной геополитической напряжённости.
Неоднократные вето со стороны Венгрии, в частности по вопросу предполагаемого пакета финансовой помощи Украине в размере 90 млрд евро, вызвали волну критики со стороны европейских лидеров. Несмотря на значительное давление на Виктора Орбана с целью снятия блокировки, на саммите в Брюсселе не удалось достичь прорыва, что наглядно показало глубину разногласий внутри Союза.
Орбан обосновал свою позицию спором вокруг повреждённого нефтепровода «Дружба», обеспечивающего поставки нефти в Венгрию, в то время как другие лидеры ЕС выразили недовольство и обвиняли его в подрыве коллективных обязательств, подчёркивая критическую важность помощи для продолжения военных усилий Украины. По данным Центра исследований энергетики и чистого воздуха, Венгрия и Словакия импортировали около 137 млн евро российской нефти через этот трубопровод в январе. Поставки нефти, как сообщается, прекратились в конце января в результате российского авиаудара, который, по утверждению Киева, повредил западную ветку трубопровода на территории Украины. Венгрия, в свою очередь, оспаривает эту версию, обвиняя Украину в блокировании использования трубопровода.
Сложившаяся ситуация выявляет одну из ключевых проблем процесса принятия решений в ЕС - принцип единогласия. Это позволяет любому государству-члену блокировать коллективные решения независимо от уровня поддержки со стороны остальных участников. На практике это даёт Венгрии возможность использовать своё положение для извлечения политических уступок или продвижения внутриполитических нарративов, основанных на защите суверенитета и противостоянии Брюсселю. В результате возникает паралич политики: важнейшие инициативы, особенно связанные с поддержкой Украины, откладываются или блокируются. Более того, это ослабляет международный авторитет ЕС и его способность выступать в качестве единого геополитического актора, фактически играя на руку России, заинтересованной в подрыве цепочек европейской помощи Украине. Венгерский кейс особенно значим, поскольку отражает не только политические разногласия, но и более глубокие противоречия, связанные с соблюдением принципов верховенства права и демократических стандартов в рамках ЕС.
Механизмы обхода вето
Ряд экспертов утверждает, что в исключительных обстоятельствах, таких как конфликт в Украине, Европейский союз может юридически обойти вето Венгрии, если оно нарушает фундаментальные ценности ЕС, прежде всего принцип солидарности, закреплённый в статье 2 Договора о Европейском союзе. Возможные правовые пути решения данной проблемы можно условно разделить на два направления. Во-первых, если вето Венгрии рассматривается как серьёзное и систематическое нарушение принципа солидарности, соответствующее решение может быть принято без учёта её голоса. Во-вторых, возможно переосмысление самого принципа единогласия с допущением применения квалифицированного большинства в ситуациях, представляющих экзистенциальную угрозу безопасности, ценностям и стабильности ЕС. При этом подчёркивается, что подобные меры должны носить исключительный и строго ограниченный характер, а не означать полный отказ от принципа единогласия. Несмотря на опасения критиков относительно подрыва доверия между государствами-членами и размывания правовой определённости, бездействие в условиях системного блокирования представляется более серьёзным риском, поскольку ослабляет способность ЕС оперативно реагировать на глобальные вызовы.
Государства ЕС уже рассматривают практические варианты обхода венгерского вето. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Кая Каллас и другие официальные лица публично заявляли о наличии «альтернативных решений» и подчёркивали, что поддержка Украины будет обеспечена «тем или иным способом». Эти планы направлены на снижение зависимости от принципа единогласия при сохранении максимально возможного уровня единства внутри Союза.
Первое мера предполагает изменение механизма голосования путём расширения применения квалифицированного большинства на сферы, где в настоящее время требуется единогласие, включая внешнюю политику и отдельные элементы «Многолетней финансовой перспективы» (MFF). В рамках системы квалифицированного большинства решения принимаются при поддержке 55% государств-членов, представляющих не менее 65% населения ЕС, что позволяет реализовывать инициативы по поддержке Украины, санкционной политике или расширению без согласия Венгрии. Однако внедрение данной модели сталкивается с серьёзными политическими трудностями, поскольку затрагивает один из фундаментальных принципов функционирования Союза - консенсуса.
Второе направление связано с развитием концепции «многоскоростной Европы» посредством более активного использования гибких форматов, таких как «коалиции желающих» и механизмы усиленного сотрудничества. Это позволяет группе государств продвигаться вперёд в вопросах безопасности, конкурентоспособности или финансирования Украины без необходимости согласия всех 27 членов ЕС. Договоры ЕС уже предусматривают возможность усиленного сотрудничества, и председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен прямо поддержала этот подход, заявив, что в случае блокировки решений на основе единогласия Союз «не должен стесняться использовать предусмотренные договорами инструменты»
На практике подобные механизмы уже применяются, особенно в сфере межправительственных соглашений, обходящих институциональные рамки ЕС в вопросах безопасности и обороны. Кроме того, альтернативным источником финансирования становятся специальные фонды и использование доходов от замороженных российских активов.
1 апреля Европейский союз получил 1,4 млрд евро в виде доходов от процентов, начисленных на замороженные активы Центрального банка России. Это уже четвёртый подобный транш после перевода средств в августе 2025 года и охватывает доходы, накопленные во второй половине 2025 года. Эти средства являются результатом санкционной политики ЕС, при этом сами активы (оцениваемые более чем в 200 млрд евро) остаются замороженными и не подлежат возврату России. Полученные доходы были перенаправлены на поддержку Украины, что представляет собой практический и относительно устойчивый механизм обхода ограничений, связанных с необходимостью единогласия. В то же время его ключевым недостатком является неспособность полностью заменить решения, принимаемые всеми 27 государствами-членами, а также риск дальнейшей эрозии институционального единства.
В качестве компромиссного решения Кая Каллас предложила меры в сфере энергетической безопасности, предусматривающие поставки нефти в Венгрию и Словакию по альтернативным маршрутам через хорватскую инфраструктуру (система JANAF), что должно заменить поставки по трубопроводу «Дружба». Координационная группа ЕС по нефти подтвердила в конце февраля 2026 года, что маршрут через хорватский терминал обладает достаточной пропускной способностью для удовлетворения потребностей обеих стран. Хорватия выразила готовность обеспечить поставки нероссийской нефти, при этом ЕС готов предоставить техническую и финансовую поддержку для диверсификации и переходного периода. Данная стратегия демонстрирует, как целенаправленные экономические и инфраструктурные меры могут использоваться в сочетании с политическим давлением для возвращения государств-членов к согласованной позиции.
Вдобавок к упомянутым «мягким» механизмам, официальные лица ЕС также рассматривают более жёсткие меры принуждения и финансового давления, включая ужесточение условий, связанной с соблюдением принципов верховенства права, с целью ограничения доступа Венгрии к средствам ЕС. В данном случае может быть задействована статья 4(3) Договора о Европейском союзе (принцип добросовестного сотрудничества), а также установлена прямая зависимость между доступом к следующему многолетнему финансовому плану (MFF), переговоры по которому начинаются в июле, и выполнением обязательств, в том числе в вопросах поддержки Украины. Председатель Европейского совета Антонио Кошта уже сигнализировал о возможности такого подхода, тогда как комиссар Майкл МакГрат подтвердил, что «в случае нарушений принципов верховенства права приостановка выплат или блокирование финансирования остаются на повестке дня».
ЕС уже фактически заморозил одобрение оборонного кредита для Венгрии в размере 16 млрд евро в рамках программы «SAFE» (Security Action for Europe). Эта ситуация демонстрирует, каким образом ЕС использует экономические рычаги в качестве косвенного инструмента противодействия праву вето, усиливая соблюдение общих правил без формального изменения принципа единогласия. В свою очередь, Венгрия предупредила о возможности блокирования всего нового MFF в случае дальнейших рисков для финансирования, однако подобный подход предоставляет ЕС инструменты давления на государства-члены без необходимости внесения изменений в договорную базу.
Ещё одним потенциальным инструментом является приостановление права голоса в рамках статьи 7 Договора о ЕС, которая позволяет лишить государство-члена права голоса в случае серьёзных нарушений основополагающих ценностей Союза. Европейский парламент уже инициировал процедуру по статье 7 в отношении Венгрии в 2018 году. Её возобновление или продвижение вперёд может создать значительное политическое давление, несмотря на сложность достижения полной санкции, требующей единогласия остальных 26 государств. Даже сама перспектива применения статьи 7 способна усилить изоляцию Венгрии, особенно по вопросам, связанным с поддержкой Украины.
Наиболее радикальной, хотя и в значительной степени гипотетической мерой, является исключение государства из ЕС. Такая возможность сталкивается с серьёзными юридическими трудностями, поскольку действующие договоры не предусматривают механизма принудительного выхода. Некоторые дипломаты предлагают в качестве крайней меры модификацию статьи 50 (механизм выхода, использованный в случае Брексит) или поиск иных обходных решений. Тем не менее, данная идея редко обсуждается публично из-за опасений, что это может подтолкнуть Венгрию к ещё большему сближению с Россией. В то же время она рассматривается как теоретический инструмент устранения системного участника, блокирующего принятие решений.
Контекст парламентских выборов в Венгрии 2026 года
12 апреля в Венгрии состоятся парламентские выборы, которые могут оказать огромное влияние на дальнейшую траекторию внешней политики страны и её отношения с Европейским союзом. Премьер-министр В. Орбан, находящийся у власти уже 16 лет, сталкивается с наиболее серьёзным вызовом за последние избирательные циклы со стороны оппозиционного лидера Петера Мадьяра и его партии «Тиса». Согласно опросам общественного мнения, правящая партия «Фидес» отстаёт от оппозиции примерно на 9–12 процентных пунктов.
Многие представители ЕС открыто выражают надежду на возможную смену власти в Венгрии. Вместе с тем европейские дипломаты сохраняют осторожность, отмечая, что даже в случае поражения Орбана его преемник не обязательно полностью пересмотрит позицию страны по ключевым вопросам, таким как миграционная политика или расширение ЕС. Петер Мадьяр заявил о намерении сблизить Венгрию с ЕС и НАТО, а также разблокировать миллиарды евро замороженных европейских средств, однако, по оценкам ряда экспертов, любые изменения будут носить постепенный, а не радикальный характер.
Потенциальные сценарии и реакция ЕС
В первом сценарии, предполагающем сохранение власти Орбана, Европейский союз, вероятно, будет последовательно расширять использование механизмов обхода вето. Такие инструменты, как усиленное сотрудничество, межправительственные соглашения вне рамок договоров ЕС и внебюджетные финансовые механизмы, приобретут более институционализированный характер и перестанут быть временными мерами.
Одновременно ЕС, скорее всего, усилит политическое и экономическое давление на Венгрию. Это может включать ограничение или увязку доступа к европейским фондам с выполнением обязательств, усиление публичной критики со стороны европейских лидеров и дальнейшую дипломатическую изоляцию страны. Несмотря на то что формальные санкции, включая применение статьи 7, остаются затруднительными из-за требования единогласия, неформальное исключение Венгрии из процессов принятия важных решений может стать более выраженным.
Во втором сценарии, при победе оппозиции, открывается возможность для перезагрузки отношений между ЕС и Венгрией. В этом случае ЕС, вероятно, сосредоточится на быстрой реинтеграции Венгрии в процессы принятия решений на основе консенсуса. Это может включать ускоренное выделение ранее замороженных средств, в том числе около 17 млрд евро фондов сплочённости и восстановления, восстановление роли Венгрии в коллективных механизмах управления, а также снижение зависимости от обходных инструментов. Более конструктивная позиция Будапешта также упростит координацию по ключевым вопросам, включая санкционную политику и общую геополитическую стратегию.
Однако даже про-европейское правительство может столкнуться с внутренними политическими ограничениями, что будет сдерживать скорость и глубину изменений. В результате, несмотря на улучшение институционального взаимодействия, ЕС, вероятно, сохранит определённые резервные механизмы на случай повторного возникновения блокирующего поведения.
С учётом существующих разногласий внутри блока очевидно, что исход выборов напрямую повлияет на стратегическую траекторию ЕС и его институциональные механизмы управления «вето-игроками», одновременно определяя устойчивость долгосрочной поддержки Украины. Независимо от результата, Европа, намерена создать условия, чтобы венгерский кейс не препятствовал реализации ключевых внешнеполитических приоритетов Союза.
